遂府函〔2022〕119号
遂宁市人民政府
印发《关于进一步深化预算管理制度
改革的贯彻意见》的通知
各县（市、区）人民政府，市直园区管委会，遂潼园区筹委会，市直各部门，有关单位：
《关于进一步深化预算管理制度改革的贯彻意见》已经市委全面深化改革委员会第十三次会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
遂宁市人民政府
2022年8月9日
关于进一步深化预算管理制度改革的贯彻意见
为全面落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，深入贯彻《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《四川省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（川府发〔2022〕4号）精神，结合我市实际，现就进一步深化预算管理制度改革提出以下贯彻意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记对四川工作系列重要指示精神。认真落实党中央、国务院重大决策部署，深入落实省委“三保一优一防”（保运转、保民生、保重点、优结构、防风险）重要求，坚持问题导向、需求导向、目标导向、效果导向，进一步深化预算管理制度改革。健全完善标准科学、规范透明、约束有力的现代预算制度，构建全市统筹、全域协同、全链衔接的管理格局，推动事权、财权、财力三要素相匹配，促发展惠民生，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为奋力筑“三城”兴“三都”、加速升腾“成渝之星”提供坚实保障。
（二）基本原则
坚持党的全面领导。将坚持和加强党的全面领导贯穿预算管理制度改革全过程。加强财政资源统筹，集中力量办大事，坚决落实党政机关“过紧日子”要求，强化预算对落实各级党委、政府重大政策的保障能力，推动财力与政策目标有效匹配。
坚持预算法定。坚持依法行政、依法理财。严肃财经纪律，严格预算编制和执行管理，强化预算刚性约束，严格执行各项财经法规和管理制度，着力提升制度执行力。明确县（市、区）、市直园区和部门主体责任，加强对权力运行的制约和监督。
坚持绩效导向。牢固树立“花钱必问效，无效必问责”意识，将绩效管理实质性嵌入预算管理全流程，建成管理层级全方位、管理链条全过程、公共资金全覆盖的预算绩效管理体系。创新财政支持方式，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，高效带动社会资本促进经济社会发展。
坚持底线思维。坚持风险防控底线思维，抓实财政金融风险党政同责。统筹发展和安全、当前和长远。加强财政承受能力评估，尽力而为，量力而行，杜绝脱离实际的过高承诺，确保预算安排与经济发展相协调。加强政府债务和中长期支出事项管理，牢牢守住不发生系统性风险的底线，推动可持续发展。
二、加大预算统筹力度，增强财政保障能力
（三）建立大事要事保障机制。预算安排要将落实中央、省重大决策部署和市委、市政府工作要求作为首要任务，建立大事要事保障清单管理制度。市财政局牵头，组织各县（市、区）、市直园区编制三年滚动大事要事保障清单及当年清单目录，明确资金来源，汇总后报市委、市政府批准并根据年度重点工作动态调整。各级业务主管部门依据清单逐项细化，明确任务目标、优先顺序和事权划分，制定资金保障方案。强化大事要事保障清单刚性约束，各地、各部门要统筹资金优先保障清单事项，未按规定保障到位的，原则上不得安排、使用其他事业发展性支出。县（市、区）政府、市直园区管委会要定期研究审议清单保障落实情况。
（四）加强政府收入预算管理。不得违法违规制定实施歧视性税费减免政策，不得超越权限制定实施税费优惠政策。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。严格落实各项退税减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准。依照法律法规及时足额征收，如实反映财政收入情况，提高收入质量，严禁虚收空转。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩，加大对应收未收、应减未减、应免未免等监督检查力度。新出台的一般公共预算收入政策一般不得规定以收定支、专款专用。推动集中财力办大事，加大上级补助资金与本级安排资金、政府债券资金与其他财政资金、财政拨款与非财政拨款资金、部门所属各单位预算资金的统筹力度。执行中，本级争取到可统筹使用的上级转移支付资金，在分配时要优先用于市本级财力已安排的项目，置换出的本级财力用于保障大事要事清单事项。
（五）加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。完善收费基金清单管理制度，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。应当由政府统筹使用的基金项目，按照国家统一部署转列一般公共预算。政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年本级收入30%部分，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金应当作为结余资金，调入一般公共预算，用于补充预算稳定调节基金。合理确定国有资本收益上缴比例，研究建立国有独资企业利润上缴比例动态调整机制，健全股权多元化企业国有股份分红上缴机制，探索国有企业特别利润上缴长效机制。强化地方政府债券资金统筹配置，优先安排经济社会效益高的资本性支出项目。执行中短期无法形成有效支出的政府债券资金，要及时按规定调整用于符合条件急需资金支持的项目。探索将医疗收费纳入财政专户管理。
（六）强化部门（单位）收入统筹管理。各部门（单位）要在财政拨款和财政专户管理资金基础上，将事业收入、经营收入等单位资金全部纳入部门（单位）预算管理，全面反映各项收入来源及构成，不得扩大或隐瞒收入，不得在预算之外保留其他收入项目，未纳入预算的收入不得安排支出。行政事业性国有资产处置收入和资产出租出借收入应当按规定及时足额缴入国库或纳入单位预算。按规定加大主管部门集中下属事业单位收入力度，加强对集中收入的管理并统一缴入国库。严禁截留、挤占、坐支和挪用应上缴的财政收入。
（七）全面盘活各类存量资源。建立健全财政资金“三项清理”制度，动态清理收回部门（单位）各类闲置沉淀资金、低效无效资金、预算结余资金，开展预算执行中期评估，调整安排无法形成支出和非必保的预算资金，优先调整用于疫情防控、应急救灾等领域和中央、省、市重大决策部署事项。定期清理财政专户资金，除按规定需要继续留存财政专户的，其余资金全额收回作为存量资金，由财政统筹安排使用；统筹纳入次年财政拨款、非财政拨款和存量资金预算，执行中原则上不再追加预算。推进各级国有资产跨部门共享共用，探索建立公物仓，促进长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂使用，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产。
（八）强化财政支出政策绩效评价。建立完善财政支出政策绩效评价标准和评价程序，注重政策的结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，围绕设定的政策绩效目标，对政策的经济性、效率性、有效性等进行客观、公正的衡量、分析和评判。以三年为周期，实现本级财政支出政策评价全覆盖，将评价结果作为安排预算、完善政策和改进管理的重要依据。原则上，对评价等级为优、良的政策，根据情况予以资金保障；对评价等级为中、差的政策，要调整政策并根据情况核减预算；对不进行调整或调整不到位的，根据情况相应调减预算或政策调整到位后再予以安排；政策到期、绩效低下的政策要及时清理退出。
（九）推进专项资金深度统筹整合。加大对现有专项资金清理归并力度，健全专项资金管理体系，重塑专项资金架构。各主管部门要合理确定所管理专项资金的支出方向和任务清单，并根据年度重点工作需要动态调整。制定各项专项资金管理办法，明确资金分配因素和资金管理、使用要求等，合规赋予县（市、区）、市直园区一定统筹能力，不得在中央和省规定外下达专项资金使用约束性任务，不得设置固化资金用途。涉及多个领域的重大项目，优先采取跨部门、跨专项统筹的方式保障项目资金需要。支出方向相近的专项资金，探索建立部门协同联动机制，目标共商、政策共定、项目共管、信息共享，避免重复投入。
三、严格预算编制管理，增强财政预算完整性
（十）科学编制政府预算。考虑经济运行和实施退税减税降费政策等因素，实事求是编制收入预算。市财政应当依法依规提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数。各县（市、区）、市直园区应严格按照提前下达数如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制，实行转移支付清单制管理。量入为出合理确定支出预算规模，将预算绩效管理结果与预算安排挂钩，相关重点支出不得与财政收支增幅或生产总值挂钩。建立应急储备金预留机制，各级财政在编制年初预算时，除按规定编制预备费外，对各类专项资金明确预留一定额度作为应急储备金，统筹用于各类应急救灾等急需的支出。经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的县（市、区）、市直园区可以不编制本级国有资本经营预算。
（十一）规范编制部门（单位）预算。部门（单位）要履行预算管理主体责任，对预算完整性、规范性、真实性、合法性以及执行过程、结果、绩效负责。深入推进“零基”预算管理改革，实施预算项目库管理，打破“基数+增长”模式。部门（单位）要统筹各类资金资产，结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算，保障合理支出需求。非财政拨款资金可以满足支出需要的，原则上不得新增申请财政拨款。将新增资产配置与资产存量挂钩，严格配置审批，严格按规定编制相关支出预算。依法依规管理预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。
（十二）规范编制专项资金预算。规范专项资金的设立和调整，由同级政府常务会议审议决定，审议通过的按要求纳入预算。推动分领域市以下财政事权和支出责任划分改革，建立和完善对下转移支付制度，建立权责清晰、财力协调的政府间财政关系。预算安排先定政策，后定资金，原则上不采取切块方式编制预算。逐步将现有专项资金分别确定为转移支付资金和代编预算资金，推动预算编制更加精准、科学、合理。提高年初预算到位率，除据实结算等特殊项目的转移支付外，提前下达的一般性转移支付预计数和专项转移支付预计数的比例一般分别不低于90%、70%。
（十四）实施预算项目库管理。坚持资金跟着项目走，将项目作为部门预算管理和各类资金分配的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入项目库。各部门作为项目管理主体，要科学设置项目入库条件，明确立项依据、实施期限、预算需求等要素，做好可行性研究论证、制定具体实施计划、设置绩效目标等前期工作。根据预算控制数，将实施条件成熟的项目按轻重缓急有序纳入预算项目库，待预算批准后立即推进实施，要素不完整或未完成前期工作的项目，不得纳入预算项目库，不得安排预算。对项目库实行滚动管理、动态调整，优先保障在建工程等正在实施的项目资金需求，不得盲目铺摊子上新项目；对实施进度缓慢、难以达到预期目标的，相应调减或取消预算安排。发展改革、财政部门建立地方政府专项债券项目库，按照“急需、成熟、统筹、集中”原则组织储备项目。实施预算项目全生命周期管理，动态反映和控制项目预算管理全过程，实现顺向可控制、逆向可追溯。
（十五）健全完善支出标准体系。充分衔接中央、省基本公共服务保障标准体系，结合我市实际制定市级支出标准。下级基本公共服务保障标准报上级备案后执行，不得低于上级基础标准，也不得脱离实际追求过高标准。结合中央、省“三保”支出保障范围和标准，研究制定我市保障范围和标准，财政部门会同有关部门建立民生支出清单管理制度。采取人均定额、物均定额、按比例计提等方式确定基本支出标准。根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等实际，逐步健全分类别、跨层级、分领域的预算项目支出标准体系。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。探索标准体系动态调整办法，根据经济社会发展、物价变动、财力变化、政策调整、履职需要、项目执行等情况动态调整。
（十六）加强跨年度预算平衡。完善中期财政规划管理制度机制，进一步增强与中央、省、市发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励县（市、区）、市直园区结合项目偿债收入情况，按照国家有关规定建立政府偿债备付金制度。完善补充和动用预算稳定调节基金等有关管理制度。
（十七）完善预算报审程序。各级预算、决算草案和预算调整方案应当依法提请本级人大或其常委会审查批准，预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应按程序报本级党委和政府审议。各地各部门（单位）应当根据本级政府的要求和本级政府财政部门的部署，结合本部门的具体情况，组织编制本部门及其所属各单位的预算草案，并报本部门党组（党委）审议。
四、加强预算执行管理，增强预算约束力
（十八）规范财政性资金管理决策程序。各地各部门（单位）要履行财政性资金分配主体责任，严格执行财政性资金管理决策程序和“三重一大”事项集体决策规定，分类规范资金分配、预算调剂等预算管理行为的流程和机制，减少资金分配随意性，防范资金管理决策风险。
（十九）建立健全常态化财政资金直达机制。在保持现行财政体制、资金管理权限和保障主体责任基本稳定的前提下，稳步扩大直达资金范围。优化直达资金分配决策程序，完善监控体系和机制，实施“一竿子插到底”监管，加大从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管力度，确保资金直达使用单位、直接惠企利民，防止挤占挪用、沉淀闲置等，提高财政资金使用的有效性和精准性。
（二十）强化预算对执行的控制。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户或单位实有资金账户。严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算，规范预算调剂行为。对于部门（单位）应编未编年初预算造成的支出缺口，执行中原则上不再追加预算，通过其现有预算统筹解决。市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。严禁以拨代支，进一步加强财政暂付款管理，除已按规定程序审核批准的事项外，不得对未列入预算的项目安排支出。强化对政府投资基金设立、出资的预算约束。加强国有资本管理与监督，确保国有资本安全和保值增值。
（二十一）推动预算绩效管理提质增效。加强财税政策和重大项目评估评价，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，动态实施绩效运行监控，健全绩效评价结果双向反馈机制，落实绩效问题整改责任制。加强重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点，加强对政府和社会资本合作、政府购买服务、政府投资基金等领域资金使用的全过程绩效管理。强化国有资本使用绩效管理，探索开展行政事业单位国有资产绩效管理。探索对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，加强乡镇预算绩效管理，推动预算绩效管理纵向到底。加强全过程绩效结果应用，将绩效结果与政策清退、政策调整、预算安排挂钩，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。严格实施预算绩效管理工作考核，将考核结果纳入年度目标绩效考核。
（二十二）优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理，优化国库业务流程，分类管理单位账户，动态掌握账户收支情况。全面推行非税收入收缴电子化管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全业务、全流程电子支付，优化预算支出审核流程，全面提升资金支付效率。建立健全库款风险预警，切实做好收入预测，预算支出、偿债计划等综合分析，建立区、市直园区库款运行“双控”监管机制，将库款运行风险较大辖区的财政资金支出和清算业务提升至上级财政、人行国库部门共同审核，防范库款资金安全风险。
（二十三）拓展政府采购政策功能。强化政府采购政策执行，在政府采购需求中严格落实支持创新、绿色低碳发展、中小企业发展等政策要求。细化政府采购预算编制，严格按照政府集中采购目录及标准编制政府采购预算。合理确定采购需求，严禁超标准、豪华采购。对于适合以市场化方式提供的服务事项，应当依法依规实施政府购买服务，坚持费随事转，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。
五、强化风险防范化解，增强财政可持续性
（二十四）依法强化地方政府债务管理。落实地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。推动专项债券全生命周期管理，加强项目收益评估论证，确保融资规模与项目收益相平衡。专项债券期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应及时足额缴入国库。遵循以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，落实政府债务与项目资产、收益相对应的制度，加强风险评估预警结果应用。完善专项债券项目库管理，建立企业法人项目单位新增专项债券资金监管账户。依法落实到期法定债券偿还责任，将到期政府债券本息全面纳入预算安排，积极申报适当规模的再融资债券用于偿还到期政府债券本金。
（二十五）防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，压实地方政府隐性债务管控主体责任，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，完善隐性债务变动工作机制和程序。加强常态化监控，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子，严禁违法违规融资担保及以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。融资平台公司合规举债时应在相关借款合同、信息披露文件中明确标示地方政府不承担偿债责任。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债，金融机构要按市场化原则审慎授信，严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门（单位）出具担保性质文件或者签署担保性质协议。金融监管部门要加强监管，堵塞金融机构向地方政府违规提供融资的漏洞。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益。金融机构和企业违法违规融资的，要坚决予以查处，并依法承担相应损失。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
（二十六）防范化解财政运行风险隐患。实施社会保险全民参保计划，扩大参保覆盖面。加强社会保险基金运行监测，防范待遇支付风险。按照中央、省部署，推进落实企业职工基本养老保险全国统筹，工伤、失业保险统收统支省级统筹。做实基本医疗保险统收统支市级统筹，根据收支状况及时调整完善缴费和待遇政策，促进收支基本平衡。严格开展政府和社会资本合作项目财政承受能力论证，加强项目履约监管。优先足额编制“三保”支出预算，执行中优先安排“三保”支出，完善“三保”支出监控和应急处置机制，防范化解“三保”支出风险，兜牢兜实“三保”支出底线。实施工资、基本民生、乡村振兴专项库款保障管理，加强国库库款和预算执行动态监控，清理消化财政暂付款，防范化解国库资金运行风险。健全财政收支运行监测机制，积极应对执行中减收增支影响，确保年度预算平衡、不列财政赤字。
（二十七）提升财政运行可持续性。进一步完善政府财务报告体系，扩展财政财务信息内容，全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。完善国有资产管理情况报告制度，做好与政府综合财务报告的衔接。出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要征求同级财政部门意见，涉及下级增支事项的还需征求下级政府和市直园区管委会意见，按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。除党中央国务院、省委省政府统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。加强政府中长期支出事项管理，客观评估对财政运行可持续性的影响。逐步扩大政府投资基金规模，推动财政直接奖补向股权债权投资转变，发挥财政资金投资和撬动作用，降低企业融资经营成本，增强财政资金可持续造血能力。
六、强化预算全方位监督，增强财政透明度
（二十八）切实强化财政信息公开。进一步完善预决算公开制度，做好财政政策公开工作。细化政府预决算公开内容，推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向、地方政府债务以及转移支付资金管理办法、预算安排、绩效目标、绩效完成情况等依法依规向社会公开。各部门（单位）的预算、决算及相关报表应当依法依规向社会公开。细化部门预决算公开内容，项目预算安排、资金使用、绩效目标、绩效完成情况等项目信息应当依法依规向社会公开。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。建立民生项目信息公示制度。加强预决算公开情况检查，确保公开及时、完整、真实。
（二十九）发挥多种监督方式的协同效应。充分发挥党内监督的主导作用，整合监督力量，强化信息共享，促进财会监督与党内监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。各级政府、各部门（单位）要依法接受人大及其常委会、审计部门的监督。积极推进人大预算联网监督。各级财政部门要加强对财税法规落实、政策执行、预算管理等情况的监督，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。强化监督结果运用，对监督发现的问题，严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。
七、推进预算信息化管理，提升财政管理效能
（三十）推进预算管理一体化系统建设。按照全省统一部署，健全完善覆盖全市的预算管理一体化系统并与省级财政对接，通过嵌入系统的管理流程、规则和要素，以信息化手段规范预算管理、硬化预算约束、动态反映各级预算安排和执行情况，有力支持全市预算规范统一管理。建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。
（三十一）推进部门间预算信息互联共享。依托预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，推动实现信息资源共享。积极推动财政与组织、人力资源社会保障、税务、人民银行、住房城乡建设、审计、公安、市场监管等部门实现财源建设、支出政策等跨部门信息集成，推进人大预算联网监督工作，加快大数据智能化开发利用，实现数据信息互联互通、共享共用。财政部门与预算单位开户银行探索建立预算单位银行账户资金信息查询机制。
各县（市、区）政府、市直园区管委会，各部门（单位）要充分认识到进一步深化预算管理制度改革的重要意义，立足自身实际，细化落实举措，完善工作机制，强化协同配合，加强对预算工作的统筹协调，切实提升预算管理水平。